《政府采購法》第二次修訂草案征求意見稿中，繼續(xù)將現(xiàn)行《政府采購法》第三十六條第一款第二項(xiàng)“出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為”增加“糾正違法、違規(guī)行為后仍然影響采購公正的”作為前提條件。如何確定“影響采購公正”？本文從政府采購法律體系出發(fā)，分析條文的法律含義與關(guān)系，并運(yùn)用實(shí)證分析法揭示該類條款在司法實(shí)務(wù)中的理解與適用情況，以期為該類問題的處理和法律條文的修訂提供初步思路。
一
條款的由來和法律屬性分析
(一)條款的由來與修訂
《政府采購法》第三十六條第一款規(guī)定了在招標(biāo)采購中應(yīng)予廢標(biāo)的四種情形，其中第二項(xiàng)為“出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的”。對于競爭性談判、單一來源、詢價(jià)、競爭性磋商以及框架協(xié)議采購非招標(biāo)采購方式的終止采購情形，與招標(biāo)采購統(tǒng)一在該法第八章“法律責(zé)任”第七十三條規(guī)定，即有第七十一條、第七十二條違法行為之一影響中標(biāo)、成交結(jié)果或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，按照下列情況分別處理：（一）未確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，終止采購活動(dòng)；（二）中標(biāo)、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的，撤銷合同……《政府采購法實(shí)施條例》第七十一條則根據(jù)采購過程的不同階段，對處理辦法作了補(bǔ)充規(guī)定，并通過第二款的“其他違反《政府采購法》或者本條例規(guī)定的行為”的彈性規(guī)定，兜底政府采購當(dāng)事人所有的違法行為。在部門規(guī)章層面，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱87號令）第七十九規(guī)定，有第七十七條、第七十八條規(guī)定的違法行為之一，經(jīng)改正后仍然影響或者可能影響中標(biāo)結(jié)果的，依照《政府采購法實(shí)施條例》第七十一條規(guī)定處理?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱94號令）第十六條和第三十一條、第三十二條也從采購文件和采購過程、結(jié)果幾個(gè)方面對質(zhì)疑成立且影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果作出處理規(guī)定。
在中國這樣的成文法國家，法律、法規(guī)、規(guī)章等各種規(guī)范性文件是法律規(guī)范的主要淵源。對法律規(guī)范的解釋論證離不開相應(yīng)的規(guī)范性文件。從結(jié)構(gòu)上看，《政府采購法》第三十六條位于第四章“政府采購程序”部分，第七十三條位于第八章“法律責(zé)任”部分，但兩者在對待出現(xiàn)“影響采購公正的違法、違規(guī)行為”時(shí)，后者采用列舉加影響或者可能影響結(jié)果的模式，并通過行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件予以進(jìn)一步明確法律適用。從條文本身來看，前者只針對招標(biāo)方式采購作出概括性規(guī)定，存在不夠全面且易引起歧義的適用困境。因此，《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）將后者影響結(jié)果的條件加入其中以避免理解上的分歧，同時(shí)為與《政府采購法實(shí)施條例》以及部門規(guī)章相統(tǒng)一，賦予“糾正”的糾錯(cuò)機(jī)制。
（二）條款的規(guī)范屬性分析
法律規(guī)范的分類，從傳統(tǒng)民法上分為任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范，從公法上分為強(qiáng)制規(guī)范、許可規(guī)范和授權(quán)規(guī)范。判斷某一公法上的強(qiáng)制性規(guī)定究竟是效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定的依據(jù)應(yīng)是該強(qiáng)制性規(guī)范的目的，只要法官在裁判文書中從強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護(hù)等方面進(jìn)行充分說理，就能在一定程度上形成共識(shí)，進(jìn)而有效防止法官裁量權(quán)的濫用。此外，為將已經(jīng)取得的共識(shí)和經(jīng)驗(yàn)固定下來，無論在學(xué)理界還是實(shí)務(wù)界，《政府采購法》第三十六條具有強(qiáng)制性規(guī)范的屬性已成為共識(shí)。
在行政法領(lǐng)域，行政行為被確認(rèn)違法并不當(dāng)然無效，如我國《行政訴訟法》第七十五條明確了行政行為無效須滿足“重大且明顯違法”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在民商法領(lǐng)域，在《民法典》第一百五十三條規(guī)定了民事法律行為無效，即違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或違背公序良俗的民事法律行為，此處的強(qiáng)制性規(guī)定通常認(rèn)為是效力性強(qiáng)制性規(guī)定。由于設(shè)定哪些情形屬于無效對行政活動(dòng)、民事活動(dòng)以及社會(huì)秩序影響巨大，需要考慮多重因素，因違法、違規(guī)導(dǎo)致投標(biāo)無效，意味著原本的中標(biāo)、成交結(jié)果無效。因此，違法行為導(dǎo)致采購失敗，對法秩序的破壞嚴(yán)重，不僅應(yīng)讓違法者承受公法上的責(zé)任，還應(yīng)否定其實(shí)施的民事法律行為，對影響采購公正的行為達(dá)到改變采購結(jié)果的程度作出無效的否定性評價(jià)符合立法的宗旨和目的。
二
影響采購公正在司法實(shí)務(wù)中的適用解析
根據(jù)上述法律、法規(guī)以及規(guī)章涉及的內(nèi)容，筆者通過中國裁判文書網(wǎng)，輸入關(guān)鍵字“影響采購公正的違法、違規(guī)行為”共檢索到法律文書69篇，其中民事案由6篇，行政案由63篇。通過整理，發(fā)現(xiàn)近年來對因違法、違規(guī)等影響采購公正行為導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果無效的主要有四種類型。
（一）因采購文件違法、違規(guī)，影響采購公正
【案例1】陜西某建設(shè)工程項(xiàng)目管理有限責(zé)任公司與忻城縣財(cái)政局財(cái)政行政監(jiān)督糾紛案
【法院觀點(diǎn)】中級人民法院認(rèn)為，根據(jù)招標(biāo)文件和更改公告（二）的規(guī)定，服務(wù)實(shí)施方案分總分為40分，一檔25.1~40分，二檔15.1~25分，三檔0.1~15分，能否提供現(xiàn)場踏勘證明復(fù)印件是影響評定“一檔”與“二檔”及得分分值的因素之一。2019年8月16日10時(shí)之后才獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人，由于缺少現(xiàn)場踏勘證明復(fù)印件，在服務(wù)實(shí)施方案分評定時(shí)會(huì)比2019年8月16日前獲取招標(biāo)文件的投標(biāo)人更難評定為一檔。綜上，原告的招標(biāo)公告、招標(biāo)文件中對于獲取招標(biāo)文件的時(shí)間、現(xiàn)場踏勘時(shí)間、服務(wù)實(shí)施方案分的評定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的規(guī)定，使2019年8月16日10時(shí)前后獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人得到不相同的待遇，違反了87號令第二十五條第一款規(guī)定，原告招標(biāo)采購過程中存在影響采購公正的違法、違規(guī)行為。
【案例點(diǎn)評】94號令第三十一條規(guī)定：“投訴人對采購文件提起的投訴事項(xiàng)，財(cái)政部門經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。經(jīng)認(rèn)定成立的投訴事項(xiàng)不影響采購結(jié)果的，繼續(xù)開展采購活動(dòng)；影響或者可能影響采購結(jié)果的，財(cái)政部門按照下列情況處理：（一）未確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，責(zé)令重新開展采購活動(dòng)……”采購公告、采購文件是政府采購活動(dòng)中重要的法律文件，因采購文件內(nèi)容違法違規(guī)導(dǎo)致中標(biāo)無效、重新組織采購屬于采購重大事故，必將對項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。司法實(shí)務(wù)中，發(fā)現(xiàn)采購文件違規(guī)設(shè)定資格條件，對樣品的外觀質(zhì)量、材質(zhì)和功能未作出具體規(guī)定，評審因素未細(xì)化量化，將特定業(yè)績作為評審因素排斥供應(yīng)商等，均會(huì)影響中標(biāo)、成交結(jié)果或者實(shí)質(zhì)上可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果。
(二)因評審委員會(huì)存在違法、違規(guī)，影響采購公正
【案例2】北京某科技發(fā)展有限公司等與財(cái)政部行政處理及行政復(fù)議糾紛案
【法院觀點(diǎn)】高級人民法院認(rèn)為，被訴處理決定中，依據(jù)評審現(xiàn)場錄音錄像（評審專家發(fā)表“反正第一家第二家你就別認(rèn)真查了，差不多就行了，只要是第四家就簡單了”“人家要的是第四家”等意見），對于涉案項(xiàng)目采購過程中出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的認(rèn)定，及責(zé)令華南理工大學(xué)廢標(biāo)之處理，系財(cái)政部基于其政府采購監(jiān)管職責(zé)，在投訴事項(xiàng)審查過程中依職權(quán)所作認(rèn)定及處理，與政府采購質(zhì)疑與投訴程序系屬不同程序范疇，該認(rèn)定及處理并未對某科技公司合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響。某科技公司以該認(rèn)定及處理排除其質(zhì)疑投訴程序中投訴事項(xiàng)須先行質(zhì)疑規(guī)則之適用，并要求財(cái)政部依職權(quán)查處，已逸出質(zhì)疑投訴程序之外，或?qū)煞N程序混為一談，于法無據(jù)。
【案例點(diǎn)評】《政府采購法實(shí)施條例》第四十一條規(guī)定：“評標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評審……”同時(shí)，違反87號令第六十二條第一款第三項(xiàng)也會(huì)因評審意見無效導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效。常見的因評審意見無效導(dǎo)致采購結(jié)果無效的案例還有如在廣東洛亞律師事務(wù)所、四川科通律師事務(wù)所與平武縣財(cái)政局等行政撤銷糾紛案中評審專家陳某應(yīng)回避而未回避，導(dǎo)致評審小組的組成不符合《政府采購法》第三十八條（一）項(xiàng)關(guān)于人數(shù)的要求，故采購評審結(jié)果亦無效。根據(jù)94號令第三十二條之規(guī)定作出重新開展采購活動(dòng)的處理決定于法有據(jù)。
（三）因供應(yīng)商違法、違規(guī)，責(zé)令重新開展采購活動(dòng)
【案例3】馬鞍山市某環(huán)境衛(wèi)生實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司與馬鞍山市雨山區(qū)財(cái)政局財(cái)政行政管理糾紛案
【法院觀點(diǎn)】中級人民法院認(rèn)為，通過調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料并依據(jù)《公司法》第二百一十六條規(guī)定及振華物業(yè)公司章程，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)振華物業(yè)公司進(jìn)行特別事項(xiàng)決議時(shí)，為民保潔有限公司作為擁有37.13%出資額的股東具有一票否決權(quán)，完全具備對股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的條件，構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的控股關(guān)系。本案中，針對某環(huán)境公司對振華公司和為民公司具有控股關(guān)系的投訴，雨山區(qū)財(cái)政局進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)查，認(rèn)定振華公司與為民公司具有控股關(guān)系，并作出認(rèn)定振華公司和為民公司參與的投標(biāo)活動(dòng)違法，責(zé)令招標(biāo)人重新開展采購活動(dòng)的處理決定，符合《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》相關(guān)規(guī)定，依法應(yīng)予支持。
【案例點(diǎn)評】公平競爭原則是政府采購的一項(xiàng)基本原則，《政府采購法實(shí)施條例》第十八條規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商不得參加同一合同項(xiàng)下的政府采購活動(dòng)，目的是防止供應(yīng)商事先溝通、私下串通及圍標(biāo)等違反政府采購法律法規(guī)的情況。對供應(yīng)商的違法、違規(guī)行為，我國《政府采購法》第七十七條第二款規(guī)定，對五項(xiàng)情形直接作出投標(biāo)、中標(biāo)、成交無效的認(rèn)定，體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對違法行為的零容忍態(tài)度。如在江西九五商貿(mào)有限公司與綏陽縣財(cái)政局撤銷廢標(biāo)通知糾紛案中，根據(jù)投標(biāo)文件異常一致以及七項(xiàng)產(chǎn)品報(bào)價(jià)存在規(guī)律性差異的事實(shí)，根據(jù)87號令第三十七條第四項(xiàng)規(guī)定，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，視為投標(biāo)人串通投標(biāo)，其投標(biāo)無效。
（四）因代理機(jī)構(gòu)違法、違規(guī)，影響采購公正
【案例9】廣西某節(jié)能環(huán)?？萍加邢挢?zé)任公司、廣西某貿(mào)易有限公司與廣西壯族自治區(qū)荔浦市人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政糾紛案
【法院觀點(diǎn)】最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)《政府采購法》第三十六條第二款規(guī)定，在招標(biāo)采購中，出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的，應(yīng)予廢標(biāo)。廣西德新工程管理咨詢有限公司未及時(shí)告知投標(biāo)人提交保證金銀行賬戶無效，導(dǎo)致某貿(mào)易公司等未能成功交納保證金，影響采購項(xiàng)目的公正進(jìn)行。二審法院判決撤銷原廣西壯族自治區(qū)荔浦縣人民政府作出的荔政復(fù)決字〔2018〕3號《行政復(fù)議決定書》，并恢復(fù)原廣西壯族自治區(qū)荔浦縣財(cái)政局作出的荔財(cái)采處2018〔1〕號《荔浦縣政府采購?fù)对V處理決定書》，并無不當(dāng)，本院予以支持。再審申請人主張的再審事由不能成立，不應(yīng)予以支持。
三
出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的處理規(guī)則
對影響采購結(jié)果的違法行為予以成交無效的法律裁決，有利于懲治違法，但出現(xiàn)“違法、違規(guī)行為”并非想當(dāng)然可以得出中標(biāo)成交無效或重新采購的結(jié)論。比如，評標(biāo)委員會(huì)出現(xiàn)評審錯(cuò)誤，依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定選擇廢標(biāo)后重新招標(biāo)，將讓采購人、供應(yīng)商等善意當(dāng)事人為評標(biāo)委員會(huì)的錯(cuò)誤承擔(dān)后果和責(zé)任。同時(shí),對“影響采購公正”的違法行為也應(yīng)區(qū)別對待，一概重新采購，不僅將降低采購效率，供應(yīng)商報(bào)價(jià)等商業(yè)秘密外泄也容易導(dǎo)致惡性競爭，有違“三公”原則和政府采購各方當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。正如學(xué)者何海波所述“有一些法律要件本身是法律與事實(shí)的結(jié)合。例如，違法行為‘情節(jié)嚴(yán)重’，違法所得‘?dāng)?shù)額巨大’，違法后果‘損害公共利益’。當(dāng)主管機(jī)關(guān)作出如此認(rèn)定的時(shí)候，不僅在陳述一個(gè)事實(shí)，實(shí)際上也包含對隱含規(guī)范的認(rèn)知”。
平衡行政執(zhí)法成本和公民權(quán)益保護(hù)是行政法的永恒主題。通過上述法理分析和案例總結(jié)，筆者認(rèn)為在政府采購活動(dòng)中，除法律明文規(guī)定中標(biāo)、成交無效的情形外，對確實(shí)存在的違法、違規(guī)的法律事實(shí)，可遵循以下處理步驟：第一，不影響采購結(jié)果的，仍然可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)，并追究相應(yīng)主體的法律責(zé)任，如在馬鞍山市某環(huán)境衛(wèi)生實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司、馬鞍山市花山區(qū)財(cái)政局財(cái)政行政管理(財(cái)政)案件中,采購人及代理機(jī)構(gòu)發(fā)布變更公告的程序瑕疵行為，未對投標(biāo)人投標(biāo)文件的編制以及中標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)際影響；第二，經(jīng)糾正后不影響采購結(jié)果的，仍然可以繼續(xù)開展采購活動(dòng)，并追究相應(yīng)主體的法律責(zé)任；第三，經(jīng)糾正后仍然影響采購結(jié)果的，作出無效處理，如在中國科學(xué)院南京土壤研究所、河池市財(cái)政局財(cái)政行政管理(財(cái)政)二審案件中，財(cái)政部門在專家組對案涉項(xiàng)目招標(biāo)文件、投標(biāo)文件進(jìn)行論證復(fù)核后或者糾正后，認(rèn)為存在的問題仍然影響采購結(jié)果的,作出中標(biāo)無效處理，并可責(zé)令采購人完善招標(biāo)文件后依法依規(guī)重新開展采購活動(dòng)；第四，是否影響采購結(jié)果尚不確定，但存在實(shí)質(zhì)性影響的，如應(yīng)當(dāng)參加投標(biāo)競爭的未能參加、評分標(biāo)準(zhǔn)明顯偏向特定供應(yīng)商的，應(yīng)依法作出廢標(biāo)等處理。
作者：鄔洪明
作單位：浙江澤大律師事務(wù)所
來源：《招標(biāo)采購管理》2023年第3期
