文章來源：《招標采購管理》2023年第8期
近年來，隨著《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）和《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號，以下簡稱515號文）的印發(fā)，多地陸續(xù)出臺政策，推進地方全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展。全過程工程咨詢服務(wù)是未來工程咨詢服務(wù)的發(fā)展方向，其具體服務(wù)模式（咨詢服務(wù)組織實施方式）會在實踐中不斷創(chuàng)新和豐富，也將加速相關(guān)單項咨詢服務(wù)的有機重構(gòu)。隨著咨詢?nèi)巳^程工程咨詢服務(wù)能力和水平的穩(wěn)步提升，具備國內(nèi)外競爭力的全過程咨詢企業(yè)也將出現(xiàn)，全過程工程咨詢的服務(wù)價值有望逐步顯現(xiàn)并贏得業(yè)主認可。 積極推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展，除了需要建立和完善全過程工程咨詢管理制度，還需要優(yōu)化全過程工程咨詢服務(wù)市場環(huán)境，建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標準和合同體系。515號文要求研究建立投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)技術(shù)標準體系，促進全過程工程咨詢服務(wù)科學(xué)化、標準化和規(guī)范化；要求以服務(wù)合同管理為重點，加快構(gòu)建適合我國投資決策和工程建設(shè)咨詢服務(wù)的招標文件及合同示范文本，科學(xué)制定合同條款，促進合同雙方履約；要求咨詢?nèi)耍ㄗ稍儐挝唬┮袑嵚男泻贤s定的各項義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學(xué)性負責(zé)。因此，從政策推動到咨詢實踐，以項目管理為主線、以合同管理策劃為引擎、以合同管理為主要手段的全過程工程咨詢理念將得到越來越多的認同和支持，合同管理策劃及合同管理的重要性不言而喻。 ━━━━━ 一、全過程工程咨詢及項目管理的邏輯關(guān)系 1．全過程工程咨詢的內(nèi)涵及新時代背景 大多數(shù)專家學(xué)者認為，全過程工程咨詢是指咨詢?nèi)司C合運用多學(xué)科知識、工程實踐經(jīng)驗、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理方法，為委托人（有時也稱為業(yè)主、建設(shè)單位或發(fā)包人）在建設(shè)項目投資決策、工程建設(shè)以及運營維護階段提供全過程或跨階段或某一階段經(jīng)濟、技術(shù)、管理等綜合性工程咨詢服務(wù)的活動，通常表現(xiàn)為項目管理和投資咨詢、招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等專項咨詢服務(wù)的全部或局部組合。針對項目決策和建設(shè)實施兩個階段，515號文提出，重點培育發(fā)展投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢，鼓勵建設(shè)單位委托咨詢?nèi)颂峁┱袠舜?、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等全過程咨詢服務(wù)。為什么國家要積極推進全過程工程咨詢？這是因為隨著我國固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)水平逐步提高，為更好地實現(xiàn)投資建設(shè)意圖，委托人在固定資產(chǎn)投資項目決策、工程建設(shè)、項目運營階段，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務(wù)需求日益增強，新需求與現(xiàn)行制度造成的投資咨詢、招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理等單項咨詢服務(wù)供給模式之間的矛盾日益突出，碎片化的單項咨詢不利于創(chuàng)新工程咨詢管理制度、完善工程建設(shè)組織模式、全面提升投資效益、提升工程建設(shè)質(zhì)量和運營效率、培養(yǎng)有國際競爭力的咨詢企業(yè)和推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，全過程工程咨詢是新時代咨詢行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。 2．全過程工程咨詢與項目管理的邏輯關(guān)系 項目管理是指在全過程工程咨詢服務(wù)中，咨詢?nèi)诉\用系統(tǒng)的理論和方法，在咨詢服務(wù)合同約定的范圍和時間內(nèi)，對建設(shè)項目及其資源進行計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，以達到項目特定目標的管理活動。有專家學(xué)者認為，必須包括項目管理且項目管理應(yīng)是建設(shè)項目全生命周期的項目管理，至少包含“集成化管理”內(nèi)容的工程咨詢，才可以稱為全過程工程咨詢?？傊哂芯C合性和一體化的咨詢服務(wù)內(nèi)容或機制的工程咨詢才可以稱為全過程工程咨詢，即把集成化管理方法應(yīng)用于咨詢服務(wù)全過程。不包含項目管理或者“集成化管理”的工程咨詢，是單項咨詢服務(wù)的物理組合，咨詢服務(wù)碎片化可能會以咨詢?nèi)藘?nèi)部的碎片服務(wù)表現(xiàn)出來，但是體現(xiàn)不了集成化的服務(wù)價值。 項目管理和集成化管理方法極其重要，是全過程工程咨詢的靈魂，缺少其，全過程工程咨詢服務(wù)將很難讓委托人滿意。 ━━━━━ 二、項目管理和項目管理策劃的核心內(nèi)容 1．項目管理的核心內(nèi)容 為了達到項目特定目標，項目管理的核心內(nèi)容包括集成管理、范圍管理、質(zhì)量管理、進度管理、成本管理、風(fēng)險管理、人力資源管理、溝通管理和招標采購管理。按階段劃分，工程建設(shè)階段項目管理的內(nèi)容包括項目管理策劃、招標采購管理、勘察管理、設(shè)計管理、施工管理以及竣工驗收管理等工作。 2．項目管理策劃的核心內(nèi)容 實施項目管理離不開項目管理策劃。項目管理策劃是指為達到項目管理目標，在調(diào)查、分析有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，遵循一定的程序，對未來（某項）工作進行全面的構(gòu)思和安排，制定和選擇合理可行的執(zhí)行方案，并根據(jù)目標要求和環(huán)境變化對方案進行修改、調(diào)整的活動。 項目各個階段都有相應(yīng)的項目管理策劃和項目管理策劃文件（策劃成果文件）。咨詢?nèi)嗽陂_展全過程工程咨詢服務(wù)前，應(yīng)對全過程工程咨詢服務(wù)進行策劃，按照全過程工程咨詢服務(wù)的進程，形成必要的全過程工程咨詢服務(wù)策劃文件。該策劃文件包括全過程工程咨詢規(guī)劃、專項咨詢服務(wù)方案、專業(yè)咨詢實施細則等。全過程工程咨詢規(guī)劃應(yīng)結(jié)合建設(shè)項目實際情況，明確全過程工程咨詢服務(wù)機構(gòu)的工作范圍和目標，確定全過程工程咨詢具體的工作制度、內(nèi)容、程序、方法和措施，它是全過程工程咨詢服務(wù)的戰(zhàn)略性、全局性和宏觀性指導(dǎo)文件，可以理解為“總體性項目管理策劃文件”。 項目管理策劃通常由項目管理規(guī)劃策劃和項目管理配套策劃組成，項目管理規(guī)劃應(yīng)包括項目管理規(guī)劃大綱和項目管理實施規(guī)劃。工程建設(shè)階段項目策劃的主要工作內(nèi)容包括對工程建設(shè)實施的環(huán)境和條件的調(diào)查與分析、項目目標的分析和再論證、項目計劃的策劃以及項目實施的組織策劃、管理策劃、合同管理策劃（合同策劃）、經(jīng)濟策劃、技術(shù)策劃和風(fēng)險策劃等。 建設(shè)工程項目管理中，進行有效和充分的包括建設(shè)單位項目管理策劃在內(nèi)的相關(guān)責(zé)任方項目管理策劃是項目成功的重要保證，是各相關(guān)責(zé)任方項目管理的思想和靈魂，項目管理策劃對整個項目管理具有戰(zhàn)略性的指導(dǎo)意義。同時，項目管理策劃的管理制度、程序、過程和成果也是提升組織和項目管理機構(gòu)管理能力的有效途徑。 3．招標采購管理的重要性 招標采購管理貫穿建設(shè)項目全過程，重點在于工程建設(shè)階段。招標采購是建設(shè)單位選擇各咨詢?nèi)耍▽嵤┲黧w和參與方）的主要交易方式，因此招標采購管理非常重要。招標采購管理是指為了從組織外部獲得所需資源或服務(wù)所采取的一系列管理活動，包括采購計劃制定、采購與征購、資源選擇以及合同管理等工作。建設(shè)單位的項目招標采購管理是指對項目的投資咨詢、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價、項目管理、設(shè)備材料等產(chǎn)品和服務(wù)的獲得工作進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等活動。作為投標人/供應(yīng)商的咨詢?nèi)?，其投標響?yīng)管理是指咨詢?nèi)藶閷崿F(xiàn)中標成交目的，按照招標采購文件規(guī)定的要求向招標采購人遞交投標響應(yīng)文件所進行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等活動。依此邏輯，不同實施主體和參與方進行招標采購時，有各自的招標采購管理和相應(yīng)的投標人/供應(yīng)商的投標響應(yīng)管理。咨詢?nèi)藨?yīng)按照委托的服務(wù)范圍，制定建設(shè)項目招標采購管理方案，并對各項招標采購活動進行有效管理。 招標采購的終點是各方訂立合同，訂立合同是合同管理的重要環(huán)節(jié)。合同管理是指對項目合同的策劃、編制、訂立、履行、變更、索賠、爭議處理和終止等管理活動。 ━━━━━ 三、合同管理和合同管理策劃的特征要點 515號文強調(diào)以服務(wù)合同管理為重點，加快構(gòu)建適合我國投資決策和工程建設(shè)咨詢服務(wù)的招標文件及合同示范文本，科學(xué)制定合同條款，促進合同雙方履約。全過程工程咨詢服務(wù)合同的重要性不需要贅述。關(guān)于全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標準和合同范本，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部迄今為止僅發(fā)布過《全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本》（征求意見稿）。 實踐證明，項目管理策劃特別是合同管理策劃是項目實現(xiàn)管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細化以及提升經(jīng)濟效益和水平、規(guī)避項目風(fēng)險和合同風(fēng)險的前提。合同管理策劃一般需由淺入深、由粗到細、由綱到目，是一個多輪次循環(huán)往復(fù)并逐步完善的過程。同時，其不只是擬建項目管理機構(gòu)和項目負責(zé)人的工作，更是咨詢?nèi)说南到y(tǒng)性、基礎(chǔ)性工作。 1．項目集成管理是項目管理的主線，招標采購管理中的合同管理更是項目集成管理的主線 項目管理中的集成管理、范圍管理、質(zhì)量管理、進度管理、成本管理、風(fēng)險管理、人力資源管理、溝通管理和招標采購管理是一個有機統(tǒng)一的整體。由于項目的內(nèi)容、范圍、目標、過程、管理思想和方法、環(huán)境等的整體性，項目管理的內(nèi)容必須包括集成管理。項目集成管理包括識別、確定、結(jié)合、統(tǒng)一與協(xié)調(diào)各項目管理過程組內(nèi)不同過程與項目管理活動所需進行的各種過程和活動，是整體性的管理，貫穿項目管理全過程，是項目管理的主線。招標采購管理中的合同管理既是項目管理之源，也是項目管理的手段，更是項目集成管理的主線，依靠合同管理這條主線實施項目集成管理乃至項目管理，等于抓住了項目管理的綱，項目管理的方向自然不會偏。 2．招標采購需求和合同條款實質(zhì)性內(nèi)容是有機統(tǒng)一的關(guān)系 招標采購需求和合同條款是招標采購文件的核心內(nèi)容。招標采購需求是指招標采購人為實現(xiàn)項目目標，擬招標采購的標的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。合同條款主要包括合同標的、數(shù)量（項目概況、范圍和內(nèi)容）、質(zhì)量（技術(shù)要求）、價款與支付、履行期限、地點和方式、各方權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任和解決爭議方法等實質(zhì)性內(nèi)容。合同中的標的、數(shù)量（項目概況、范圍和內(nèi)容）和質(zhì)量（技術(shù)要求）等內(nèi)容基本等同于招標采購需求中的招標采購標的及其需要滿足的技術(shù)要求；合同中的價款與支付、履行期限、地點和方式基本等同于招標采購需求中的商務(wù)要求。 3．建設(shè)單位合同管理策劃與咨詢?nèi)撕贤芾聿邉澥菍α⒔y(tǒng)一的關(guān)系 合同管理策劃既包括建設(shè)單位的合同管理策劃，也包括咨詢?nèi)说暮贤芾聿邉潱鼈兗葘α⒂纸y(tǒng)一。訂立合同必須是雙方當(dāng)事人的真實意思表示，合同相關(guān)責(zé)任方為了各自的項目管理目標，對范圍管理、質(zhì)量管理、進度管理、成本管理等內(nèi)容進行風(fēng)險管理，爭取各自效益的最大化，表現(xiàn)為相關(guān)責(zé)任方合同管理策劃的對立。只有相關(guān)責(zé)任方合同管理內(nèi)容達到協(xié)調(diào)一致，各方才會訂立合同，才能為順利實現(xiàn)項目特定目標奠定基礎(chǔ)，表現(xiàn)為相關(guān)責(zé)任方合同管理策劃的統(tǒng)一。 4．招標采購文件中的招標采購需求、合同條款（建設(shè)單位的合同管理策劃文件）與投標響應(yīng)文件中的技術(shù)管理規(guī)劃和技術(shù)偏差（離）表、商務(wù)（合同條款）偏差（離）表（咨詢?nèi)说暮贤芾聿邉澪募┦墙y(tǒng)一的關(guān)系 招標采購文件的評標評審辦法通常規(guī)定，投標響應(yīng)文件沒有對招標采購文件的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)，或者對招標采購文件的偏差超出招標采購文件規(guī)定的偏差范圍或最高項數(shù)的，評標評審委員會（組）應(yīng)當(dāng)否決其投標響應(yīng)（文件）。投標響應(yīng)文件的報價、范圍和內(nèi)容、服務(wù)期限和地點、技術(shù)管理規(guī)劃（技術(shù)和管理措施等）、權(quán)利義務(wù)等都是對招標采購文件的實質(zhì)性要求和條件的響應(yīng)。 投標響應(yīng)文件只能在招標采購文件允許的偏差范圍或最高項數(shù)內(nèi)進行差異化響應(yīng)，這反映了招標采購需求、合同條款、技術(shù)管理規(guī)劃和技術(shù)偏差（離）表、商務(wù)（合同條款）偏差（離）表的最終統(tǒng)一性。 5．投標人/供應(yīng)商的咨詢?nèi)艘罁?jù)其技術(shù)管理規(guī)劃和合同管理策劃文件，向招標采購人提交高質(zhì)量的建議書，爭取競爭優(yōu)勢 招標采購人按照法定要求實施招標采購需求管理，即招標采購人依法組織確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃?？梢赃@么理解，招標采購實施計劃是指招標采購人圍繞實現(xiàn)招標采購需求對合同的訂立和管理所做的安排，其應(yīng)結(jié)合采購需求的特點依法確定。在確定招標采購需求前，招標采購人通常會開展招標采購需求調(diào)查。招標采購文件應(yīng)當(dāng)按照審核通過的招標采購需求和招標采購實施計劃編制。招標采購人為了科學(xué)組織確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃，公開征求建議書（RFP）是行之有效的工作方法。作為投標人/供應(yīng)商的咨詢?nèi)藨?yīng)積極關(guān)注并抓住市場競爭機會，依據(jù)自己的設(shè)計技術(shù)管理規(guī)劃和合同管理策劃文件，向招標采購人提交高質(zhì)量的建議書，依法合規(guī)引導(dǎo)招標采購人確定招標采購需求和編制招標采購實施計劃，爭取競爭優(yōu)勢。咨詢?nèi)巳绻恢鲃幼鳛楹陀行ё鳛?，就不可能取得競爭?yōu)勢。模擬性的合同管理策劃或有預(yù)見性的合同管理策劃是優(yōu)秀咨詢?nèi)藨?yīng)有的企業(yè)基礎(chǔ)管理職能，集成化、模塊化、核心要素相對固化的合同管理策劃文件或合同體系既是咨詢?nèi)撕诵母偁幜Φ捏w現(xiàn)，也是做好項目管理和全過程工程咨詢的重要保障。 6．作為投標人/供應(yīng)商的咨詢?nèi)?，參考利己的技術(shù)管理規(guī)劃和合同管理策劃文件，編制和提交投標響應(yīng)文件是最有效的風(fēng)險管理措施 當(dāng)招標采購文件的實質(zhì)性要求和條件對自己不利時，作為投標人/供應(yīng)商的咨詢?nèi)藨?yīng)積極采取詢問或要求澄清等方式要求招標采購人對招標采購文件予以澄清，也可以采用異議/質(zhì)疑、投訴方式要求招標采購人對招標采購文件進行修改。模擬性的合同管理策劃或有預(yù)見性的合同管理策劃是高效應(yīng)對這種局面的基礎(chǔ)，咨詢?nèi)藚⒖祭旱募夹g(shù)管理規(guī)劃和合同管理策劃文件，一旦發(fā)現(xiàn)對自己不利的招標采購文件的實質(zhì)性要求和條件，應(yīng)及時提出合理的詢問、異議/質(zhì)疑、投訴。 當(dāng)招標采購文件存在不利的實質(zhì)性要求和條件且咨詢?nèi)司C合考慮決定參與投標響應(yīng)時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)模擬性的合同管理策劃或有預(yù)見性的合同管理策劃，統(tǒng)籌集成管理、范圍管理、質(zhì)量管理、進度管理、成本管理、風(fēng)險管理和人力資源管理策劃，編制和提交依法依規(guī)、對己有利的投標響應(yīng)文件，降低合同風(fēng)險。參考利己的技術(shù)管理規(guī)劃和合同管理策劃文件，編制和提交投標響應(yīng)文件是最有效的風(fēng)險管理措施。 7．合同管理策劃是為了確定建設(shè)工程項目的一些重大問題，其對整個項目的順利實施有根本性的影響 合同管理策劃決定著項目管理機構(gòu)及管理機制，以及合同各相關(guān)責(zé)任方的責(zé)任、權(quán)力和工作的劃分，所以對整個項目管理有著根本性的影響。 通過合同管理策劃劃清建設(shè)項目全過程中各相關(guān)責(zé)任方的核心邊界條件，防止由于這些重大問題的不協(xié)調(diào)或矛盾造成工作上的障礙，從而造成重大損失。 合同是實施項目和項目管理的手段。對于建設(shè)單位、實施主體和參與方來說，有效和充分的合同管理策劃能夠保證合同各方圓滿地履行合同，促使相應(yīng)合同有效協(xié)調(diào)，減少不必要的矛盾和爭執(zhí)，順利實現(xiàn)項目特定目標。 ━━━━━ 四、合同體系架構(gòu)和編制原則 1．“1+N”合同體系架構(gòu) 全過程工程咨詢通常表現(xiàn)為項目管理和投資咨詢、招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等專項咨詢服務(wù)的全部或局部組合。各專項咨詢服務(wù)項下還有子專項/專業(yè)服務(wù)，有些專項服務(wù)屬于工程技術(shù)咨詢范疇，如設(shè)計（設(shè)計服務(wù)）；有些專項服務(wù)屬于工程管理范疇，如設(shè)計管理、監(jiān)理和造價；有些專項服務(wù)更關(guān)注現(xiàn)場服務(wù)，如監(jiān)理。 傳統(tǒng)投資咨詢、招標代理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等單項咨詢業(yè)務(wù)，已有國家、行業(yè)、地方和團體合同示范文本，但是全過程工程咨詢服務(wù)、項目管理、項目融資咨詢、建筑節(jié)能與綠色建筑咨詢、信息技術(shù)咨詢、風(fēng)險管理咨詢、工程保險咨詢等業(yè)務(wù)，尚沒有成熟的合同示范文本。 全過程工程咨詢服務(wù)的復(fù)雜性、組合彈性、差異化屬性、傳統(tǒng)咨詢業(yè)務(wù)合同示范文本的標準化以及新型咨詢業(yè)務(wù)合同示范文本的短缺，決定了不可能編制一份大而全的示范文本。 全過程工程咨詢服務(wù)合同是一個完整的合同體系，合同體系宜采取“1+N”合同體系結(jié)構(gòu)。其中，“1”是全過程工程咨詢服務(wù)合同或項目管理合同，至少是“集成管理合同”；“N”是專項咨詢服務(wù)合同。 2．合同編制原則 “1+N”合同結(jié)構(gòu)應(yīng)堅持實際可操作性原則。“1+N”合同內(nèi)容要做到統(tǒng)分結(jié)合：在“1”合同中，做好頂層集成約定，如總合同標的、項目概況、項目咨詢服務(wù)機構(gòu)和項目負責(zé)人、總履行期限和通用的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容的統(tǒng)一性；在“N”合同中，對各專項咨詢的合同標的、數(shù)量（范圍和內(nèi)容）、質(zhì)量（技術(shù)要求）、價款與支付、履行期限、地點和方式、權(quán)利義務(wù)、專項咨詢服務(wù)機構(gòu)和人員、違約責(zé)任和解決爭議方法進行合理安排，使“1”合同和“N”合同的條款內(nèi)容形成有機整體，必要時可以對相同內(nèi)容相互合理引用，力求相關(guān)合同的條款內(nèi)容無縫對接，盡可能避免產(chǎn)生矛盾和歧義，避免把各單項咨詢業(yè)務(wù)的“碎片化”傳染到單項咨詢服務(wù)合同的“碎片化”。
